«Теории и практики» узнали больше о проекте, в рамках которого жители городов России будут принимать прямое участие в в муниципальном управлении. Кто рискнет предоставить горожанам возможность самим принимать решения? Готовы ли главы российских городов на такие эксперименты? Как дать городским жителям информацию о бюджетах и научить ей пользоваться? Социолог и и сотрудник Европейского университета Лев Шилов пытается разобраться в этих вопросах.

— Для начала — что такое «партиципаторное бюджетирование»?

— Партиципаторное бюджетирование — немного странно для русского уха звучащая калька с английского participatory budgeting — это форма республиканского устройства, практикуемая сейчас во многих городах. По сути, это распределение части муниципального бюджета города его жителями, когда горожане решают на специальных собраниях, на что потратить деньги — от одного до десяти процентов бюджета. Программы подобного рода уже лет тридцать работают в самых странах мира: Латинская Америка, Западная и Восточная Европа, США и даже Китай. Большинство стран мира в той или иной форме вовлечены в такие проекты. С 2013 года мы делаем такой проект в России.

— В издательстве Европейского университета вышла книжка «Инфраструктура свободы», в которой отчасти описаны республиканские принципы в их классическом понимании. Как эти принципы работают в вашем проекте?

— Республиканская идея — это, в широком смысле, альтернатива представительной демократии. Основная идея, в том числе и нашего проекта, — в равном доступе к политическим благам не на представительном (депутатском) уровне, а на уровне прямого участия в принятии решений. Республиканская политическая мысль опирается на идею свободы в традиции Древней Греции и Рима, труды Цицерона и Макиавелли и политическую практику республик эпохи Возрождения. Однако основной вопрос республиканской теории сейчас даже не в том, возможно ли применить республиканскую идею свободы в современных условиях. Основной вопрос звучит проще и понятнее — сколько эта свобода стоит. Сколько стоит, в нашем случае, создание инфраструктуры прямого участия в принятии решений на муниципальном уровне? Реализация нашего проекта — ответ на этот вопрос.

Мы установили для себя некоторые идеологические принципы по уровню участия жителей. Во-первых, должен быть свободный доступ ко всему: жеребьевке, заседаниям, информации. Во-вторых, важно, чтобы это происходило на регулярной основе. И, в-третьих, необходимо участие горожан во всем муниципальном бюджетном процессе, который проходят их заявки. Эти принципы были для нас основополагающими, нашей обязанностью было обеспечить их работу.

«Республиканская политическая мысль опирается на идею свободы в традиции Древней Греции и Рима, труды Цицерона и Макиавелли и политическую практику республик эпохи Возрождения».

Проект начался в 2013 году — в Череповце и Сосновом Бору, совместно с Фондом Кудрина по поддержке гражданских инициатив и мэриями этих городов. Мы объявили сбор заявок на участие в проекте по обоим городам, из числа которых жеребьевкой отобрали людей в бюджетные комиссии: их двадцать человек в Череповце и пятнадцать — в Сосновом Бору. Задача этих комиссий — распределить часть средств муниципального бюджета: бюджетная комиссия выбирает приоритетные направления расходования средств, формирует бюджетные заявки, эти заявки наравне с другими бюджетными заявками комитетов мэрии включаются в городской бюджет на следующий год. Комиссия встречается раз в неделю на протяжении двух-трех месяц, этот срок, судя по нашему опыту, достаточен для принятия взвешенного решения, которое устраивает большинство членов комиссии.

Проект до сих пор находится в пилотной стадии, мы экспериментируем, пытаемся понять, как можно эффективно использовать методы вовлечения граждан в муниципальное управление. Критерии отбора городов, участвовавших в проекте, были просты. Первый — согласие муниципальной власти работать на наших условиях. Найти мэров, которые готовы пойти на эксперименты в области городского управления, довольно сложно. Второе — профицитный городской бюджет. Наш проект дает людям возможность распределять реальные деньги. Если бы они просто играли в игру «муниципальный бюджет» и говорили что-нибудь вроде «я бы потратил 500 миллионов на здравоохранение» или «а я бы потратил 300 на образование», это никому пользы не принесло бы. Нужно, чтобы люди на себе почувствовали все проблемы, которые возникают при распределении бюджетные средства.

Самое главное, чем отличаются проекты, подобные нашему, — это республиканский принцип, равность доступа к принятию решений. Стать участником проекта и повлиять на распределение бюджетных средств может любой горожанин, независимо от социального статуса, профессии или рода занятости (за исключением сотрудников мэрии и муниципальных депутатов). Если забегать вперед, в проект действительно попадают люди совершенно разного социального статуса. Кстати, среди них много тех, кто никогда не был активно включен в решение городских проблем, не занимал никакой ярко выраженной гражданской позиции. Наша задача в рамках ПБ — не только помочь жителям решить конкретные городские проблемы, но и дать горожанам поучаствовать в муниципальном управлении наравне с городскими чиновниками.

— Что показывает практика внедрения подобного проекта?

— Если говорить о республиканской теории, то можно было бы рассуждать о кризисе демократии в России и в мире в целом, о крайней ограниченности прямого участия граждан в каком бы то ни было управлении. Проект по партиципаторному бюджетированию показывает, что: а) это возможно в России, б) к таким проектам есть интерес (причем и со стороны горожан, и со стороны муниципальных администраций).

В упоминавшейся книжке «Инфраструктура свободы» также говорится о создании инфраструктуры прямого участия горожан в муниципальном управлении. Но вопрос, как я уже говорил, не только в необходимости. Главное — сколько это будет стоить — в денежном, временном и моральном эквиваленте. Что должно или может подвигнуть муниципальную администрацию на такое затратное во многих отношениях дело, как обсуждение возможных вариантов решения городских проблем с жителями города, или, если пойти еще дальше — предоставление возможности горожанам самим принимать решения? Кто рискнет взять на себя ответственность за это предприятие? И, самое главное, кто будет за это платить?

Выясняется, что главы российских городов в нынешних условиях готовы на такие эксперименты, как были готовы их коллеги в других городах мира двадцать лет назад. Готовы, потому что, во-первых, они ощущают потребность подробнее посвящать людей в свою работу (а лучше даже дать им почувствовать себя на месте чиновника). А во-вторых, нужно искать новые идеи для развития городов, которые в той или иной степени уже решили основные инфраструктурные проблемы, а потенциал для роста и создания комфортного городского пространства довольно большой. Так что на пилотном этапе мы получили необходимую поддержку от администраций городов, в которых мы работали.

— Чему могут научиться горожане в процессе участия в подобного рода проектах?

— Сейчас кажется, что образовательный эффект нашего проекта — один из главных. Если каждый житель города в определенный момент может принять решение, важное для всех (поскольку на него может пасть жребий), он должен быть соответствующим образом подготовлен. В России с этим проблемы, в отличие от многих западных стран, где школьников водят на экскурсии в администрации и c малых лет знакомят с принципами управления городом.

Однако ни лекции, ни справочные материалы не заменят живого участия в муниципальном управлении и бюджетировании. Это было одним из основных условий: жители не просто собрались и определили направление, но и сопровождали полностью весь проект. Вместе с мэрией они разрабатывали проектно-сметную документацию, технические задания и т.п. Нужно следить за всеми этапами реализации, потому что заявки вносятся в бюджет, утверждаются депутатами, проводятся конкурсы на проектирование, строительство… Не все двадцать человек в этом участвуют, они определяли делегатов, но мы давали авторам проектов возможность пройти этот путь до конца. Тем более что комиссия уже на этапе обсуждения учитывала и сроки, и сметы, то есть все элементы любой бюджетной заявки.

— А как участники комиссий договаривались между собой?

— Самая главная проблема в таких комиссиях — это частные интересы. Например, человек приходит и говорит: «Я хочу потратить деньги на свою инициативу, у меня есть спортивная база; дайте моей спортивной базе денег». Или: «У меня есть организация по досугу детей, дайте моей организации денег». Это активизм, связанный с частными интересами или интересами группы людей, которым хочется получить денег от администрации, и они давно их просят, но у них не получается. Это самая главная опасность, когда человек приходит в проект, думая не о городе как общности разных людей, а о группе горожан, которых он защищает, или, что еще хуже, о себе и своем бизнесе. Во многих случаях не требуется наше вмешательство, потому что люди чувствуют ответственность. Когда они приходят на комиссию, то понимают — они такие же горожане, как и все остальные. Если они сделают что-то не так, то им их же друзья, знакомые, коллеги по работе скажут, по каким пунктам они не правы.

«Роль ученых в данном случае заключается в предложении новых форм взаимодействия между горожанами и властью, в рассказе о том, что возможны другие формы социального устройства и социальных отношений».

Вторая трудность — люди не привыкли договариваться. У большинства из них просто нет такого опыта. Поэтому слышать друг друга и находить приемлемый для большинства компромисс нелегко. Именно для того, чтобы комиссии работала плодотворно, нужен модератор и регламент заседаний, чтобы выстроить продуктивный диалог.

При помощи модератора люди смогли договориться и среди довольно большого количества хороших и нужных идей отобрали то, что они считали нужным — в основном спортивные и детские площадки, благоустройство парков, установку элементов велоинфраструктуры и так далее.

— Почему вдруг ученые начали заниматься подобного рода социальными экспериментами?

— Роль ученых в данном случае заключается в предложении новых форм взаимодействия между горожанами и властью, в рассказе о том, что возможны другие формы социального устройства и социальных отношений. Не то, чтобы к нам приходили муниципальные чиновники и говорили: «Вот, мы хотим с людьми поработать, расскажите как» или даже: «Мы хотим поработать с людьми, мы знаем как, помогите!». Это не так. Это проект был нашей идеей, истоки которой в нашем академическом интересе к республиканской теории и способах ее существования и применения.

Для нас это возможность применить даже не теорию, а методы на практике. Возможность принести что-то полезное в существующую социальную реальность. Мое мнение таково, что эксперты, в том числе эксперты по общественным наукам, должны быть вовлечены непосредственно в реальные практики, реальную деятельность, в принятие каких-то решений. Потому что знания, которыми они обладают о параллельных процессах в других странах, могут помочь и в российской практике, в любой области, не обязательно в муниципальном направлении.

«В России бюджет обычно сверстан так, что его не поймет никто кроме специалистов — так что практика представления, в сущности, бесполезна»

Есть разные модели распределения бюджета и общие схемы решения каких-либо бюджетных вопросов. В Латинской Америке созываются так называемые «ассамблеи». Они могут быть весьма многочисленны и созываются не на регулярной основе. У нас же в бюджетном процессе есть бюджетные слушания. По идее, это то же самое: представители муниципалитета приносят проект бюджета на следующий год и представляют его. Граждане должны высказывать свои замечания и как-то попытаться повлиять на решения.

Но как показывает опыт десятилетий, этот механизм в России не работает, потому что, во-первых, сам бюджет сверстан так, что его не поймет никто из присутствующих, кроме специалистов; во-вторых, это происходит тогда, когда на бюджет уже фактически повлиять невозможно. И практика представления, в сущности, бесполезна. Это формальный элемент, на который финансисты идут, потому что так прописано в законе. На наш взгляд, лучше бы сработала схема с привлечением людей к реализации бюджета. Это необходимая мера для организации новой формы взаимодействия между властью и обществом. Сейчас существует большой запрос на такие вещи, но мало кто на муниципальном уровне представляет себе, как это можно сделать.

— А не проще бы было, например, научить муниципальных чиновников по-другому верстать бюджет? Не дешевле бы это обошлось?

— Нельзя по-другому верстать бюджет, потому что есть бюджетный кодекс, который определяет, как именно его верстать. Сейчас есть много проектов, где эксперты пытаются сделать так, чтобы бюджет был понятен не специалистам, а всем, кто захочет разобраться в этом вопросе. Мы работаем с фондом Кудрина, с программой «Открытый бюджет». Сегодня бюджет, который сверстан по кодам бюджетной классификации, понимают только финансисты, и, возможно, некоторые депутаты из комиссии по бюджету.

Для всех остальных это темный лес. Многие эксперты пытаются представить бюджет в виде диаграммы, сопроводительных записок, интересных картинок и т.д., но это не пользуется большим спросом. На наш взгляд, мало дать людям информацию о бюджете, надо научить людей ею пользоваться и применить ее на практике. Потому что если человек не имеет возможности влиять на принятие решения, на какую-то часть бюджета города, эта информация не будет ему интересна. И никто не пойдет специально разбираться в этих вопросах, кроме экспертов. На наш взгляд, такие программы должны способствовать распространению не только бюджетной грамотности, но и интереса к финансам, бюджетному процессу в целом.