«Отчетность», «количественные показатели» и «индикаторы результативности» стали культурными мемами. Их использование — якобы признак эффективности, востребованный у политиков и руководителей госучреждений, у ректоров университетов и директоров школ, у владельцев компаний и благотворителей. T&P публикуют отрывок из книги «Тирания показателей: Как одержимость цифрами угрожает образованию, здравоохранению, бизнесу и власти», в котором экономист Джерри Мюллер объясняет, откуда возникла зацикленность на количественных показателях и как это вредит всем нам.

Происхождение системы вознаграждения в зависимости от результативности

Откуда берет начало система вознаграждения на основе результативности

Идея о том, что организации, на которые не распространяются законы свободного рынка, должны работать более эффективно, если им будут платить на основе результативности, впервые озарила политиков еще в викторианской Британии. В 1862 г. Роберт Лоу, либеральный член парламента, курировавший комитет по образованию, предложил новый метод государственного финансирования школ на «основе результатов». Лоу прославился тем, что в 1856 г. провел через парламент закон, ставший эпохальным в истории капитализма. Это был закон об акционерных компаниях, который вместе с принятым годом ранее законом об ограниченной ответственности сформировал новую законодательную базу для компаний с ограниченной ответственностью. От реформирования структуры бизнеса Лоу перешел к реформированию финансируемых государством школ.

Система Лоу строилась на предпосылке о том, что «обязанность государства в области публичного образования заключается… в обучении как можно большего числа людей читать, писать и считать». Иначе говоря, школы следовало финансировать в зависимости от успешности овладения учениками тремя дисциплинами. В школы ежегодно должны были наведываться инспекторы для проверки знаний учеников в английском и арифметике.

За каждого ученика, который не явился на проверку или не смог ответить на заданные вопросы, из государственного финансирования школы вычитали небольшую сумму.

Реформа Лоу была направлена отчасти на сокращение расходов, но прежде всего — на привязывание финансирования школ к измеряемым результатам освоения базовых и практических навыков и внедрение в образование рыночных принципов.

Против системы Лоу выступил выдающийся культуролог Мэтью Арнольд, по профессии государственный инспектор тех самых школ, реформировать которые намеревался Лоу. Арнольд неоднократно предупреждал о том, что критерии, пригодные для рынка, нельзя распространять на другие сферы жизни. Арнольд осмелился обрушить на политика шквал открытой критики. В эссе, озаглавленном «Дважды пересмотренный кодекс» (The Twice-Revised Code), Арнольд раскритиковал узкую и механистичную концепцию образования, предлагавшуюся кодексом. Способность читать и понимать прочитанное, указывал Арнольд, развивается главным образом не путем выполнения узкоспециализированных заданий по чтению, а благодаря более общей культуре, которую ребенок впитывает в семье и школе, порождающей внутреннее желание читать. Таким образом,

целью школы должно быть «общее развитие интеллекта», без которого навыки чтения и письма не появятся.

Вместо того чтобы отвечать на «стремление низших классов подняться над своим положением», правительство, сетовал Арнольд, собирается финансировать самое элементарное образование. Поскольку многие нуждающиеся ученики неизбежно будут отсутствовать на ежегодных проверках знаний или провалят эти проверки, результатом предлагаемой реформы станет сокращение финансирования школ для бедных. По мнению Арнольда, образование народа приносилось в жертву «сторонникам экономии государственных средств любой ценой». […]

Измерение результативности: тейлоризм

Признаки зацикленности на количественных показателях отчетливо прослеживаются в американском движении за повышение эффективности школьного образования. Начавшись в 1910-е гг., оно продержалось несколько десятилетий. В 1911 г. Саймон Паттен, влиятельный профессор экономики из Школы бизнеса Уортона, потребовал от школ предоставления свидетельств их вклада в жизнь общества, то есть результатов, которые можно «видеть и измерять». Другие псевдореформаторы пытались привнести в школы плоды движения за эффективность промышленного производства. Начало этому движению дал Фредерик Уинслоу Тейлор — американский инженер, который в 1911 г. ввел термин «научное управление». Тейлор проанализировал процесс производства чугуна на заводах, разбив его на составные части. Он провел хронометраж трудовых движений и определил стандартные уровни производительности на каждом рабочем месте. Рабочие, выполнявшие производственные задания медленнее предписанного, получали более низкую ставку, а те, кто укладывался в норму, — более высокую. Тейлор выступал также за внедрение сложной системы контроля рабочих мест. Его целью было повышение эффективности за счет стандартизации и ускорения работы при массовом производстве.

Специализация и стандартизация задач, фиксирование и учет всех действий, применение материальных стимулов — таково наследие, переданное Тейлором и его учениками последующим поколениям.

Тейлоризм, в сущности, — это попытка заменить неявные знания рабочих методами массового производства, которые задумывались, разрабатывались и контролировались менеджерами. «При научном управлении, — писал Тейлор, — менеджеры принимают на себя… бремя сбора традиционных знаний, которыми ранее обладали рабочие, а затем классификации, табулирования и сведения этих знаний к правилам, законам и формулам… Таким образом, планирование, которое при старой системе выполняли рабочие, при новой системе должно выполняться руководством в соответствии с законами науки». По словам Тейлора, «гарантировать ускорение работы можно только с помощью принудительной стандартизации методов, принудительного внедрения лучших практик и условий труда и принудительного кооперирования. А обязанность принудительного внедрения стандартов и кооперирования лежит исключительно на управляющем персонале» (сохранен курсив оригинала).

Идеи Тейлора о необходимости повышения эффективности через стандартизацию и надзор нашли отражение в снискавшем популярность учебнике «Управление государственными школами» (Public School Administration). Он был написан в 1916 г. деканом педагогического факультета Стэнфордского университета Эллвудом Кабберли. Идея оценки учителей на основании экзаменационных отметок учеников просуществовала не одно десятилетие. Один из исследователей в области образования — Уильям Ланселот попробовал выяснить, какой вклад вносят учителя в образование учеников. Он проверил знания учащихся по математике в начале и в конце учебного года и получил показатель «изменения».

Хотя обнаружилось, что одни учителя были эффективнее других, лучшие из них добавляли к знаниям учащихся очень немного.

В начале ХХI в. эту концепцию возродили под названием «оценка добавленной стоимости», а затем, при администрации Обамы, под названием «прогресс учащегося»*. […]

*

О термине «прогресс учащегося» см.: Chad Aldeman, “The Teacher Evaluation Revamp, in Hindsight”, EducationNext 17, no. 2 (Spring 2017).

Менеджеризм и количественные оценки

Тейлоризм — детище технарей, однако вклад в культуру отчетности внесли не только они, но и бухгалтеры, придумавшие стандартизированную оценку. Роберт Макнамара, бухгалтер, который в 24 года стал самым молодым преподавателем Гарвардской школы бизнеса, принес идею использования количественных показателей в самую большую организацию США, в вооруженные силы.

Десятилетия, на протяжении которых Макнамара проделал путь от преподавателя школы бизнеса до директора компании Ford Motors, а затем до министра обороны США и, наконец, до президента Всемирного банка, ознаменовались трансформацией американских школ бизнеса. В начале своего существования школы бизнеса готовили слушателей к работе в конкретных отраслях и на предприятиях. С 1950-х гг. их целью стала подготовка руководителей, обладающих определенным набором навыков без привязки к конкретной отрасли.

Компетентность руководителя теперь определяли как четкий комплекс навыков и техник, центральной частью которых было владение методологиями количественной оценки. Решения, основанные на количественных показателях, считали научными, поскольку цифры ассоциировались с объективностью и точностью. Теоретики и гуру менеджмента, проповедовавшие эту новую мудрость, обрели положение «непризнанных законодателей человечества», которое Шелли некогда приписывал поэтам. […]

Со временем эта попытка превратить менеджмент в науку о подготовке претендентов на место руководителей в корпоративной Америке обернулась проповедью менеджеризма. Роль суждения, основанного на опыте и глубоком знании контекста, отодвинули на второй план. Главная идея менеджеризма заключалась в том, что различие между организациями — частными компаниями, правительственными агентствами и университетами — не так важно, как их сходство. А раз так, то деятельность всех организаций можно оптимизировать с помощью одного и того же набора управленческих методик и навыков. Профессиональное суждение и компетентность можно считать чем-то вроде смазки, специализированных знаний, позволяющих организациям процветать. Одержимый количественными показателями менеджеризм если не ненавидит, то игнорирует все это. […]

Философская критика

Рационалистическая иллюзия

Критические высказывания в адрес учета на основе количественных оценок раздавались и со стороны консервативных и либеральных мыслителей, таких как Майкл Оукшотт, Майкл Полани и Фридрих Хайек, чьи доводы недавно заново открыл Джеймс Скотт, антрополог Йельского университета с анархистскими, по его собственному признанию, склонностями. Все они различали две формы знания — абстрактное и формализованное, практическое и неявное.

Практическое знание — продукт опыта, его можно приобрести, но невозможно передать в виде общих формул. Абстрактное знание, напротив, дело техники, его можно легко систематизировать, передавать и применять.

В своем известном примере Оукшотт говорит, что существует абстрактное, рецептурное знание, передаваемое кулинарными книгами, однако для понимания того, как использовать такое знание («разбить яйцо», «взбить смесь»), необходимо практическое знание, основанное на опыте, которое из книг не получишь. Оукшотт критиковал «рационалистов», предполагавших, что деятельность человека — это вопрос применения правильных формул или рецептов. Техническое знание поддается точному формулированию, придающему такому знанию видимость определенности. Однако, писал Оукшотт, «особенность практического знания заключается в том, что оно не поддается такому формулированию. Его обычное выражение — привычный или традиционный способ осуществления деятельности, или, попросту говоря, практика. Это придает практическому знанию видимость неточности и, соответственно, неопределенности, субъективности, вероятности, а не истины».

Рационалисты веруют в верховенство метода, при котором техническое знание — единственная форма подлинного знания, соответствующая стандарту определенности, этому признаку реального знания. По мнению Оукшотта, ошибка рационализма заключается в непризнании необходимости практического знания и знания особенностей конкретной ситуации.

Сциентизм

Фридрих Хайек тоже высказывался критически в отношении того, что он называл «иллюзией знания». В середине ХХ в. Хайек резко раскритиковал попытки социалистов осуществить крупномасштабное экономическое планирование за их «сциентизм», под которым он понимал конструирование экономической жизни так, словно разработчики планов знали все входные и выходные параметры жизни сложного общества. Преимущество конкурентного рынка, утверждал Хайек, заключается в том, что он позволяет людям не только применять свои знания местных условий, но и открывать новые способы использования существующих ресурсов или придумывать новые продукты и услуги, о которых раньше не знали. Короче говоря, планирование оказывается несостоятельным не только потому, что не учитывает релевантную, но рассеянную информацию, но и потому, что запрещает предпринимателям открывать пути удовлетворения конкретных потребностей и генерировать новые задачи.

Целый ряд современных критиков отмечают, что одержимость численными целевыми показателями, являющаяся ключевым признаком зацикленности на количественных оценках, которой нередко заражаются политики и законодатели, провозглашающие свою приверженность капитализму, на деле воспроизводит недостатки советской системы.

Подобно разработчикам планов в советском блоке, определявшим производственные задания для каждого предприятия, бюрократы устанавливают школам, больницам, отделениям полиции и компаниям целевые показатели результативности. Подобно советским предприятиям, выпускавшим в ответ низкокачественные товары, но выполнявшим спущенные сверху задания, наши школы, полиция и компании находят свои способы выполнения плановых заданий: выпускают учеников с минимальным набором навыков, переквалифицируют крупные хищения в мелкие кражи, открывают фиктивные счета для банковских клиентов. […]

«Требовать механической точности или проповедовать ее, хотя бы в принципе, в неподходящих сферах — значит ослеплять других и вводить их в заблуждение»,

— заметил британский либеральный философ Исайя Берлин в очерке о суждении в политике. То, что Берлин говорит о политических суждениях, имеет более широкое значение: суждение — своего рода умение осмысливать уникальные особенности ситуации, связанное со способностью к синтезу, а не к анализу, «со способностью видеть общую картину и взаимосвязь обстоятельств». Понимание целого и чувство уникального — как раз то, чего количественные показатели дать не могут.

Эли Кедури и его критика политики Тэтчер в сфере высшего образования

В 1987 г. консервативное правительство Маргарет Тэтчер разработало масштабный план преобразования государственного финансирования учреждений высшего образования. Он предусматривал введение множества новых «показателей результативности», на основании которых министры и их бюрократические структуры должны были выделять средства конкретным университетам. Выдающийся британский консервативный историк и политолог Эли Кедури стал одним из самых непримиримых критиков этого плана. «После двух десятилетий неумеренности и расточительства, — писал он, — мы видим повсеместное смутное, но сильное недовольство университетскими порядками и нетерпимое отношение к ним… не имеющее названия стремление найти формулу или рецепт — больше наукообразия, больше информационных технологий, больше вопросников, больше контроля, — который научно (а лучше волшебным образом) подтвердит, что они не тратят время впустую, который поставит процесс на промышленные рельсы». Кедури спрашивал, зачем «консервативному правительству нужно было пускаться в такую политику в отношении университетов, которая настолько отличается от провозглашенных им идеалов и целей?». И приходил к выводу: «Чтобы объяснить необъяснимое, приходится допускать, что эта политика есть следствие не сознательных решений, а неосознанной автоматической реакции на неодолимый дух времени». Под флагом «эффективности», по словам Кедури, совершался великий обман, ибо «эффективность не есть общее и абстрактное свойство. Эффективность всегда связана с рассматриваемым предметом.

Бизнес более эффективен тогда, когда отдача использованных в производстве ресурсов у него выше, чем у другого, сопоставимого с ним. А университеты — не бизнес».

Под видом того, что высшее образование тоже бизнес, а государство представляет его клиентов, Министерство образования вознамерилось на основании сомнительных критериев решать, что составляет ценность в образовании.

Всепроникающая отчетность

В следующем десятилетии слова «отчетность» и «оценка результативности» стали модными у лидеров бизнеса, политиков, законодателей и в США в целом. В 1993 г. президент Билл Клинтон подписал закон об оценке работы правительства и ее результатов, который требовал от всех государственных ведомств разработки заявлений о миссии, долгосрочных стратегических планов и определения годовых целевых результатов с описанием показателей, позволяющих оценивать прогресс на пути к их достижению. Предложенный законодателями-республиканцами и подписанный президентом-демократом, этот закон получил поддержку обеих партий. В 2004 г. при президенте Джордже Буше-младшем почтенное Главное бюджетно-контрольное управление было переименовано в Счетную палату.

В рубрике «Открытое чтение» мы публикуем отрывки из книг в том виде, в котором их предоставляют издатели. Незначительные сокращения обозначены многоточием в квадратных скобках. Мнение автора может не совпадать с мнением редакции.

Читайте нас в Facebook, VK, Twitter, Instagram, Telegram (@tandp_ru) и Яндекс.Дзен.